24.10.1 הגדרת תושבות ושלילת תושבות של מבוטח שגר בישראל ויצא לחו"ל
תושב ישראל חייב לשהות כחוק בישראל ואם הוא אינו אזרח ישראל, הוא חייב להחזיק באחת מהאשרות המקנות תושבות: רישיון לישיבת קבע או אשרה מסוג א/1, א/2, א/4, א/5 (כפוף לכללי הישיבה בישראל בסעיף 2א לחוק הביטוח הלאומי).
תושב ישראל שגר בארץ ויוצא לחו"ל מבוטח בביטוח הלאומי ועל פי חוק ביטוח בריאות ממלכתי, כל עוד הוא מוכר בביטוח הלאומי כ"תושב ישראל" וכל עוד יציאתו לחו"ל היא זמנית. בדרך כלל המוסד לביטוח לאומי ממשיך להכיר באדם שגר בארץ ויצא לחו"ל כתושב ישראל בחמש השנים הראשונות שבהן הוא נמצא בחו"ל, ולאחר מכן מברר עמו היכן מרכז חייו.
ההחלטה בנושא תושבות (לרבות לעניין חוק ביטוח בריאות) מוטלת על פקיד הביטוח והגבייה במוסד לביטוח לאומי, על פי הלכות שנקבעו בבית הדין הארצי לעבודה. החלטה זו אינה תלויה בהחלטתם של גופים אחרים כגון מס הכנסה ומשרד הפנים.
הפסיקה קבעה שתושב ישראל הוא מי שמרכז חייו בישראל. מרכז החיים נבחן בפסיקה לפי שני מבחנים:
- מבחן אובייקטיבי – היכן מקום המגורים הקבוע שלו, היכן נמצאת המשפחה, היכן לומדים הילדים, היכן הוא עובד, היכן נמצאים הנכסים שלו וכדומה.
- מבחן סובייקטיבי – היכן האדם רואה את מרכז חייו.
אחד הגורמים שמשפיעים על קביעת התושבות של המבוטח בעודו בחו"ל הוא תשלום דמי הביטוח בארץ. כאשר אין בעובדות המוצגות בפני הפקיד המוסמך במוסד לביטוח לאומי כדי להכריע באופן חד וברור עד לאיזה תאריך נחשב המבוטח תושב ישראל, נקבע תאריך הפסקת התושבות במועד שבו הסתיימה תקופת הביטוח שבעדה שילם המבוטח דמי ביטוח, אך בדרך כלל לא מעבר לחמש שנים רצופות.
בחינת תושבות במהלך חמש השנים הראשונות נעשית בדרך כלל במצבים הבאים:
- המבוטח מבקש לדון בתושבותו.
- המבוטח תובע קצבה (לעניין קצבאות אזרח ותיק (זקנה) ושאירים קבע המוסד לביטוח לאומי שהתושבות תיבחן בכל מקרה שבו מוגשת תביעה לקצבת אזרח ותיק או לקצבת שאירים, ועולה שהתובע קצבת אזרח ותיק שוהה בחו"ל יותר משנה ממועד זכאותו לגמלה, או המנוח שמכוחו הוגשה תביעה לשאירים שהה בחו"ל יותר משנה).
- הגיע למוסד לביטוח לאומי מידע שמשפיע על ההחלטה (לדוגמה – המבוטח אינו משלם דמי ביטוח).
- תושב חוזר או עולה חדש שאינם גרים בארץ במגורי קבע.
עקרון התא המשפחתי בקביעת תושבות בביטוח הלאומי
בני זוג וילדים עד גיל 18 השוהים עם המבוטח בחו"ל, ממשיכים להיות מבוטחים על פי חוק הביטוח הלאומי ועל פי חוק ביטוח בריאות ממלכתי כל עוד הם נחשבים תושבי ישראל, מכוח המבוטח כתושב ישראל.
המוסד לביטוח לאומי נוהג לראות בתא המשפחתי כתא אחד. כמה פסקי דין קבעו לאחרונה בנסיבות המיוחדות של פסקי הדין ניתוק של התא המשפחתי.
הביטוח הלאומי מסר כי כל מקרה של הפרדת תא משפחתי נבחן לגופו של עניין בנסיבות המיוחדות ואין שינוי בעמדת הביטוח הלאומי להמשיך ולראות בתא המשפחתי תא אחד, על אף פסקי הדין.
מבחן תושבות לסטודנטים שלומדים בחו"ל
סטודנט יכול לחיות וללמוד בחו"ל יותר מחמש שנים ולהמשיך להיחשב תושב ישראל (לאחר שנבחנה תושבותו במוסד לביטוח לאומי), כל עוד השהייה שלו בחו"ל היא זמנית.
אם הסטודנט מבצע פעולות המצביעות על השתקעות בארץ אחרת, סיבת השהייה הראשונית שהייתה זמנית הפכה לשולית והתושבות תישלל.
מבחן תושבות לבני הגיל השלישי
המוסד לביטוח לאומי מכיר בכך שבני הגיל השלישי נוסעים יותר לחו"ל בשל הזמן הפנוי שיש להם ולכן בחינת התושבות מביאה בחשבון את וותק התושבות שצברו לאורך השנים בישראל, ובמוסד לביטוח לאומי מגמישים את מבחן התושבות.
על המבוטח להוכיח שיצא לחו"ל פעמים רבות כדי לבקר את ילדיו או כדי לטייל, למשל, והתושבות שלו לא תבוטל גם אם שהה בחו"ל בממוצע יותר מאשר בישראל במשך 5 שנים. המוסד לביטוח לאומי לא ישלול ממנו את התושבות כל עוד הוא אינו מעביר את מרכז חייו לחו"ל.
שלילת תושבות
לאחר תקופה של חמש שנים שבהן לא שהה תושב ישראל בישראל רוב הזמן, המערכת אמורה לבצע בירור באופן אוטומטי, שבסופו עלול להתחיל לגביו הליך של שלילת תושבות. ניתן זמן קצוב לערעור שבו המבוטח עדיין זכאי לשירותי בריאות.
יש לצרף לערעור על ביטול התושבות שאלון לקביעת תושבות ממולא וחתום ומסמכים המעידים על מרכז החיים בישראל.
פקיד המוסד לביטוח לאומי רשאי לבחון מחדש בכל עת את התושבות של המבוטח ולהחליט בדיעבד על שלילתה.
מי שאינו מוגדר תושב ישראל על ידי המוסד לביטוח לאומי ואינו עובד בישראל, פטור מתשלום דמי ביטוח לאומי ודמי ביטוח בריאות בישראל (גם על הכנסות פסיביות שהופקו או שנצמחו בישראל).
חובת הצהרה למס הכנסה החל משנת 2016
החל משנת 2016 כל נישום שיוצא לחו"ל ונחשב תושב ישראל לפי חזקת הימים שבסעיף 1 לפקודה, חייב להגיש דוח למס הכנסה ולהצהיר על כל הכנסותיו בארץ ובחו"ל, או לתת גילוי מלא ככל שהוא טוען שאינו תושב ישראל.
החל משנת 2017 נישום שהוא תושב ישראל לפי החזקות שבסעיף 1 לפקודה, שטוען שהוא תושב חוץ, חייב לצרף לדוח השנתי טופס 1348. הוא מתבקש בטופס לענות על שאלות הקשורות לתשלום דמי הביטוח בישראל ולקבלת קצבאות מהמוסד לביטוח לאומי והוא מתבקש לצרף את שאלון התושבות שהוא מסר למוסד לביטוח לאומי.
פסקי דין
ביום 30.6.2011 ניתן פסק דין בבית הדין האזורי (ב"ל 2311-09) בעניין אזברגה רמזי להחזר דמי ביטוח ששולמו על ידו בשנת 2008 בעד השנים 2000 עד 2007, בטענה שבתקופה האמורה לא היה תושב ישראל. בית הדין קבע כי משאין מחלוקת כי מטרת הנסיעה לחו"ל הייתה לימודים, הרי על אף פרק הזמן הארוך שבו נמשכו הלימודים, נותר התובע תושב הארץ, ולפיכך חויב בדין בדמי ביטוח.
ביום 22.5.2017 קיבל בית הדין לעבודה (ב"ל 51264-08-16) את תביעתם של בני הזוג רובינשטיין והכיר בהם כתושבי ישראל במהלך שליחות בחו"ל במשך שש שנים, מטעם מעסיק ישראלי.
בפסק דין 45066-02-15 מיום 13.7.2017, דחה בית הדין האזורי את תביעתו של עובדיה בן יחזקאל וחייב אותו בתשלום דמי ביטוח בגין הכנסותיו כעובד שכיר בחו"ל, כיוון שלא נותקה תושבותו בביטוח הלאומי. בית הדין הארצי לעבודה דחה את הערעור כפי שיוסבר בהמשך.
בית הדין האזורי בוחן באופן כללי את המבחנים לקביעת מרכז החיים:
נסיבות עובדתיות (היבט אובייקטיבי) – זמן השהייה בישראל בתקופה הרלוונטית, קיומם של נכסים בישראל, מקום המגורים הפיזי, המקום שבו מתגוררת משפחתו של האדם ובו לומדים ילדיו, אופי המגורים, קשרים קהילתיים וחברתיים, מקום העיסוק וההשתכרות, מקום האינטרסים הכלכליים, מקום פעילותו או חברותו של האדם בארגונים או במוסדות ומטרת השהייה מחוץ לישראל (לימודים, טיפול רפואי או עבודה מטעם מעסיק ישראלי).
היבט סובייקטיבי – מה הייתה כוונת האדם והיכן הוא רואה את מרכז חייו.
בית הדין קבע כי המבוטח היה ונותר תושב ישראל, והחיוב הוטל כדין.
בדיון בבית הדין הארצי לעבודה (עב"ל 60937-09-17 מיום 8.9.2019) חזר בו המבוטח מטענת שלילת התושבות והתמקד בטענת השיהוי בלבד. בית הדין הארצי קבע שאין שיהוי ודחה את הערעור. בית הדין הארצי קבע גם כי האמנה למניעת כפל מס אינה אמנה לקביעת זכויות בעניין הביטוח הסוציאלי.
ביום 13.8.2018 דחה בית הדין הארצי את ערעורו של מיכאל שליימוביץ (עב"ל 18308-12-17) על כך שהמוסד לביטוח לאומי שלל את תושבותו משנת 2006, בעיקר בשל שהייה של 80% בחו"ל במשך שנים רבות.
ביום 27.3.2018 דחה בית הדין הארצי את ערעורו של מיכאל פייגין שתבע לבטל את תושבותו משנת 2003. בית הדין הארצי קבע כי המבוטח תושב ישראל עד שנת 2013, המועד שבו הגיש את הבקשה לביטול התושבות. עדותו של המבוטח לא הייתה אמינה, הוא לא סיפק נתונים מספקים על מרכז חייו והוא מימש עשרות פעמים את זכותו לשירותי בריאות במימון ציבורי.
בית הדין האזורי קיבל ביום 16.7.2018 את תביעתו של אוהד פייגנבוים (ב"ל 9166-09-17) ושלל את תושבותו באופן רטרואקטיבי, באופן הצהרתי בלבד, לפי מבחן מרכז החיים, על אף שאשתו עבדה כעמ"י ועל אף ששילם ברציפות את דמי הביטוח במשך כל השנים. התובע לא דרש את דמי הביטוח בחזרה. בית הדין קבע שדמי הביטוח לא מגיעים לו ואף קבע שתושבות אשתו לא תישלל.
נמסר מהמוסד לביטוח לאומי כי לדעתם פסק הדין שניתן בבית הדין האזורי הוא שגוי, אינו תקדימי וכיוון שאין החזר של דמי ביטוח, אין נפקות לתוצאה.
בית הדין הארצי לעבודה (עב"ל 14606-10-17) דחה ביום 16 באפריל 2018 את ערעורו של ג'מיל דלאל לתשלום קצבת אזרח ותיק מאחר שביום שבו הגיע לגיל הפרישה לא היה תושב ישראל.
קובע בית הדין הארצי שחוק הביטוח הלאומי ומרבית ענפיו מושתתים על קשר וזיקה יציבה שבין המבוטחים למדינה. ביום שבו הגיע המבוטח לגיל המזכה בתשלום קצבת אזרח ותיק ועוד קודם לכן, לא היה המבוטח תושב ישראל, שכן מרכז חייו בזיקות המהותיות האובייקטיביות והסובייקטיביות היה מחוץ לישראל.
בית הדין מסכם וקובע כי "עדיין עיקרון התושבות הוא המסד לקבלת קצבת אזרח ותיק ובתקופת האכשרה לא די".
בדצמבר 2017 קיבל בית הדין את בקשת המבקשים (בני זוג שעלו מגאורגיה בשנת 2012 והבעל מקבל טיפול כימותרפי שאי קבלתו עלול לסכן את חייו) לסעד זמני וקבע כי הם תושבי ישראל לצורך קבלת ביטוח רפואי בלבד, עד למתן פסק דין בתיק העיקרי.
ביום 10 באוקטובר 2018 דן בית הדין האזורי בתיק העיקרי (ב"ל 2208-06-17) ודחה את התביעה להכיר בהם כתושבי ישראל, מאחר שלא נמצאה הצדקה לטיפול הרפואי הממושך בחו"ל של הבעל. לא נמצא צידוק, גם לא רפואי, להיעדרויות כה ממושכות מישראל בתקופה הנדונה, ועל כן נדחתה התביעה.
בית הדין האזורי דחה ביום 11.12.2018 את תביעתו הדחופה לסעד זמני של קונסטנטין ז'ילקו (ב"ל 2442-12-18) וקבע כי אינו תושב ישראל ומשכך אינו זכאי לשירותים לפי חוק ביטוח בריאות ממלכתי, זאת, חרף מצבו הרפואי הקשה המצריך טיפולים רפואיים אינטנסיביים. עוד קבע בית הדין כי בשל שלילת התושבות, התשלום המיוחד ששילם התובע לפדיון תקופת ההמתנה אינו רלוונטי, והוא זכאי לבקש החזר של התשלום ששילם.
בית הדין האזורי לעבודה (ב"ל 20149-01-18) קיבל ביום 4 ביוני 2019 את תביעתו של אלכסנדר פיליש וקבע כי יש לראותו כתושב ישראל על אף שהות בחו"ל משנת 2011 בנסיבות המיוחדות.
המבוטח, כבן 90, עלה ארצה סמוך לקום המדינה, וגר בה דרך קבע. בבעלותו משק חקלאי שבו התגורר עם רעייתו המנוחה ועם ילדיו. לאחר שהתאלמן נוצר קשר בינו לבין אישה אחרת ילידת הונגריה. הם שהו זמן ממושך בישראל, אולם עקב גילה המתקדם והרעה במצבו הבריאותי של המבוטח, הם שהו זמן רב יותר בהונגריה.
ביום 25/7/2017 החליט המוסד לביטוח לאומי לנתק את תושבות המבוטח מיום 17/3/2016 בטענה שעזב את הארץ ומרכז חייו בחו"ל.
בתגובה להשגה שהוגשה על ידו, קבע המוסד לביטוח לאומי כי מרכז חייו אינו בארץ כבר כמה שנים קודם לכן, מהטעם כי הוא שוהה מרבית זמנו בחו"ל ובישראל רק ימים בודדים, וכי יש לו קשר עם בת הזוג המתגוררת בחו"ל ולכן אינו מבוטח לפי החוק.
בית הדין האזורי קבע כי העובדה כי התובע העתיק את מיקומו הפיזי לחו"ל אינו קובע בהכרח כי העתיק את מרכז חייו לחו"ל. יש לשקלל את גילו המתקדם של התובע ומצב בריאותו כאשר בוחנים את מרכז החיים של המבוטח.
"אף כי ברורה לנו המשמעות הטריטוריאלית העומדת בבסיסו של חוק הביטוח הלאומי, הוכח בהליך כי מרבית זיקותיו של התובע, גם בתקופה הרלבנטית לבחינת תושבותו, עדיין מצויות בארץ, זאת למרות העובדה כי אינו מתגורר בה וכי אין לראות במגוריו בהונגריה כמגורי קבע".
בית הדין מזכיר את פס"ד שפינט ושליימוביץ בבית הדין הארצי: הבחינה צריכה להיעשות כאשר נותנים את הדעת לסגנון החיים המשתנה ולאופי המשתנה של ה"תושבות" על פי גיל המבוטח.
"שהותו של התובע בחו"ל נכפית עליו למעשה מכורח הנסיבות, ואין בה כדי לנתק את הזיקה האמיתית והאמיצה הקיימת בינו ובין המדינה משך עשרות שנים… לא נעלם מעינינו כי התובע בחר לקשור את גורלו ואת חייו, בגילו המתקדם, עם אישה המתגוררת דרך קבע בחו"ל וזו הייתה בחירתו… אלא, שהתובע העיד כי כאשר נרקם הקשר הזוגי בינו ובין זוגתו תכננו השניים לשהות מחצית מהשנה בחו"ל ומחציתה האחרת בארץ, אך בשל גילם ומצבם הבריאותי הרעוע של שניהם, לא התממש הרצון…"
בהתחשב בעובדות שלעיל בדבר נכסיו וקשריו בישראל ובהיעדר הוכחה מצד המוסד לביטוח לאומי בדבר קיומם של נכסים וקשרים שלו בחו"ל, מקבל בית הדין את התביעה ומאשר את תושבותו של המבוטח בישראל.
ביום 20.11.2018 קיבל בית הדין הארצי לעבודה (עב"ל 1293-12-15) את ערעורו של פלוני וקבע שבנסיבות המקרה אין לראות בו תושב ישראל בחלק מהשנים שנדונו בפסק הדין, חרף העובדות כדלקמן: אשתו וילדיו הקטינים הם תושבי ישראל המתגוררים בישראל, הוא מגיע לישראל פעמים רבות והוא נמצא בישראל כ-40% מימות השנה.
לפי קביעת בין הדין המקרה גבולי אך הסממנים המעידים על שהות ארעית בישראל עולים על הסממנים המצביעים על זיקה ישירה ומשמעותית לישראל.
פסק הדין הסתמך גם על הילכת ספיר בבית המשפט העליון והוכרע בדעת רוב.
בית הדין האזורי לעבודה (ב"ל 39636-09-17) דן ביום 27 במאי 2019 בעניין ניתוק תושבותו של דניאל פוקס. בית הדין קבע כי המבוטח תושב ישראל מיום לידתו ושהייתו בניגריה היא אך ורק למטרת פרנסת משפחתו שגרה בישראל. זאת על אף שמרבית הזמן הוא שוהה ועובד בניגריה. בית הדין קיבל את עמדת המוסד לביטוח לאומי בעניין חשיבותו המכרעת של התא המשפחתי.
לעניין ההודעה האוטומטית שקיבל המבוטח לשלילת התושבות קובע בית הדין כי המוסד לביטוח לאומי מטפל במיליוני מבוטחים ואין לו יכולת לדעת את הנסיבות העובדתיות של כל מבוטח (או להצמיד לו חוקר). בנקודת הזמן שבה שלח המוסד לביטוח לאומי את ההודעה שהתושבות נשללת, זו הייתה הודעה אוטומטית שאיש טרם בדק באותו הזמן את הנסיבות להווייתן.